(相關(guān)資料圖)

　　最近大熱的PPP模式是什么?

　　【什么是PPP?】

　　Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP，是社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)的一種制度創(chuàng)新。

　　從各國(guó)和國(guó)際組織對(duì)PPP的理解來(lái)看，PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門(mén)與私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。狹義的PPP是指政府與私人部門(mén)組成特殊目的機(jī)構(gòu)SPV (Special Purpose Vehicle)，引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過(guò)程合作，期滿后再移交給政府的公共服務(wù)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)方式。

　　在我國(guó)，PPP是指政府和社會(huì)資本合作模式。國(guó)家財(cái)政部在《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))中指出，PPP是指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。國(guó)家發(fā)展改革委在《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))中指出，PPP模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。

　　【PPP典型特征】

　　伙伴關(guān)系?；锇殛P(guān)系是PPP第一大特征，所有成功實(shí)施的PPP項(xiàng)目都是建立在伙伴關(guān)系之上的。PPP模式的本質(zhì)是一種基于合約的政府和社會(huì)資本合作過(guò)程，雙方的權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益補(bǔ)償?shù)染院贤鞔_。在這一合作過(guò)程中，政府和社會(huì)資本是平等主體，是一種“伙伴關(guān)系”。

　　利益共享。任何PPP項(xiàng)目都是公益性項(xiàng)目，不以利潤(rùn)最大化為目的。PPP中公共部門(mén)與民營(yíng)部門(mén)并不是分享利潤(rùn)，而且還需要對(duì)民營(yíng)部門(mén)可能的高額利潤(rùn)進(jìn)行控制，即不允許民營(yíng)部門(mén)在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中形成超額利潤(rùn)。共享利益在這里除了指共享PPP的社會(huì)成果之外，也包括使作為參與者的私人部門(mén)、民營(yíng)企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對(duì)平和、穩(wěn)定的投資回報(bào)。

　　風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。這是PPP模式區(qū)別于公共部門(mén)與民營(yíng)部門(mén)其它交易形式的顯著標(biāo)志。在PPP模式中，公共部門(mén)盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，民營(yíng)部門(mén)實(shí)際會(huì)按其相對(duì)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)。PPP管理模式中，更多是考慮雙方風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)應(yīng)對(duì)、最佳分擔(dān)，將整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。

　　【PPP起源及應(yīng)用】

　　PPP起源于英國(guó)，興起之初主要目的是為基礎(chǔ)設(shè)施融資，具體形式較多地表現(xiàn)為公路建設(shè)、鐵路建設(shè)的融資。隨后PPP的融資職能逐漸發(fā)展并覆蓋大多數(shù)公共產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域。根據(jù)英國(guó)資深PPP咨詢機(jī)構(gòu)報(bào)道，應(yīng)用PPP模式最成功的領(lǐng)域順次是：公路、醫(yī)院、學(xué)校、政府建筑、廢物處理、鐵路、水處理、能源等。公路最為成功，相關(guān)定價(jià)模式和流程都較為成熟。醫(yī)院、學(xué)校、政府建筑等PPP績(jī)效記錄則良好。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體是當(dāng)前PPP主要市場(chǎng)，加拿大、美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、比荷盧聯(lián)盟、澳大利亞排名前六。發(fā)展中國(guó)家新興PPP市場(chǎng)前景廣闊，巴西、印度、哥倫比亞等國(guó)位于前列。

　　我國(guó)的PPP發(fā)展經(jīng)歷了五個(gè)發(fā)展階段。

　　第一階段：探索階段(改革開(kāi)放—1994年)，當(dāng)時(shí)項(xiàng)目是隨機(jī)的，包括廣州白天鵝酒店、北京國(guó)際飯店等。

　　第二階段：試點(diǎn)階段(1994年—2002年)，黨的十四大提出社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)概念后，國(guó)家計(jì)委先后推出5個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，叫做BOT試點(diǎn)，比較典型的有廣西來(lái)賓第一電廠。地方也出現(xiàn)了一些項(xiàng)目，比如沈陽(yáng)的自來(lái)水項(xiàng)目、上海浦東大橋項(xiàng)目等。

　　第三階段：發(fā)展階段(2003年—2008年)，黨的十六屆三中全提出“放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”后，建設(shè)部發(fā)布了《大力推進(jìn)市政公用市場(chǎng)化的指導(dǎo)意見(jiàn)》。這五年里PPP項(xiàng)目量非常大，包括蘭州自來(lái)水項(xiàng)目、北京地鐵四號(hào)線等，但當(dāng)時(shí)也出現(xiàn)了一批爭(zhēng)議很大的失敗項(xiàng)目。

　　第四階段：反復(fù)階段(2009—2012年)，受金融危機(jī)影響，政府出臺(tái)四萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，國(guó)進(jìn)民退導(dǎo)致PPP市場(chǎng)受到很大打擊。2010年5月國(guó)務(wù)院出臺(tái)“非公經(jīng)濟(jì)新36條”， PPP模式應(yīng)用范圍不斷擴(kuò)大。

　　第五階段：推廣階段(2013年至今)。國(guó)務(wù)院及國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部等政府部委都在研究相關(guān)政策，為PPP模式的深度和廣度應(yīng)用提供強(qiáng)有力的政策支持空間。從地方來(lái)看，各省份紛紛推出大規(guī)模發(fā)展PPP項(xiàng)目計(jì)劃。部分媒體和專家表示，如果2014年是我國(guó)PPP模式的探路之年，那么2015年將成為各級(jí)政府和社會(huì)資本合作的元年。

　　【PPP適用范圍】

　　根據(jù)國(guó)家財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》和《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》，PPP模式適用于投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，各級(jí)相關(guān)部門(mén)應(yīng)優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。財(cái)政部目前主推的PPP項(xiàng)目更傾向于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

　　根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目。燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。

　　【PPP模式選擇】

　　根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》，PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交和改建-運(yùn)營(yíng)-移交等。具體運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。

　　圖1 PPP模式分類(lèi)示意圖

類(lèi)型 （英文）	類(lèi)型 （中文）	定義	合同期限	備注
O&M Operations&Maintenance	委托運(yùn)營(yíng)	指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作方式。	一般不超過(guò)8年	政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付委托運(yùn)營(yíng)費(fèi)
MC ManagementContract	管理合同	指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的項(xiàng)目運(yùn)作方式。	一般不超過(guò)3年	政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付管理費(fèi)；通常作為TOT的過(guò)渡方式
LOT Lease-Operate-Transfer、	租賃-運(yùn)營(yíng) -移交	指將存量及新建公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)管理職責(zé)、維護(hù)職責(zé)以及用戶服務(wù)職責(zé)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本的PPP運(yùn)作模式，政府仍然承擔(dān)公共資產(chǎn)投資的職責(zé)并保留公共資產(chǎn)的所有權(quán)。	一般為20~30年	對(duì)于存量項(xiàng)目，LOT模式屬于MC模式范疇
TOT Transfer-Operate-Transfer	轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng) -移交	指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。	一般為20~30年	項(xiàng)目有償轉(zhuǎn)讓后，政府暫無(wú)資產(chǎn)所有權(quán)；TOT模式較BOT模式風(fēng)險(xiǎn)小，投資回報(bào)率適當(dāng)
ROT RehabilitateOperate-Transfer	改建-運(yùn)營(yíng) -移交	指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴(kuò)建內(nèi)容的項(xiàng)目運(yùn)作方式。	一般為20~30年	ROT模式屬于TOT模式范疇
BOT Build-Operate-Transfer	建設(shè)-運(yùn)營(yíng) -移交	指由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。	一般為20~30年
BOO Build-Own-Operate	建設(shè)-擁有 -運(yùn)營(yíng)	指由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，必須在合同中注明保證公益性的約束條款，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司長(zhǎng)期擁有項(xiàng)目所有權(quán)的項(xiàng)目運(yùn)作方式。	長(zhǎng)期	由BOT方式演變而來(lái)

　　PPP 有諸多具體模式，對(duì)已建成基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施改擴(kuò)建、新建基礎(chǔ)設(shè)施可分別采取O&M、MC、LOT、TOT、BOT、BTO、BOO等具體模式。

　　圖1 PPP模式分類(lèi)示意圖

　　根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，PPP操作模式選擇可分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用BOT、BOOT等模式推進(jìn)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式推進(jìn)。對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，BOO、O&M等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。

　　【PPP項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制】

　　PPP項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制約定了PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)分配和收益回報(bào)，主要包括三類(lèi)：

　　政府付費(fèi)(Government Payment)，是指政府直接付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)和績(jī)效付費(fèi)。通常用于不直接向最終用戶提供服務(wù)的終端型基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，如市政污水處理、垃圾焚燒發(fā)電、水源凈化，或市政道路等不具備收益性的項(xiàng)目。政府付費(fèi)的依據(jù)主要是設(shè)施可用性、產(chǎn)品和服務(wù)使用量和質(zhì)量等要素。

　　使用者付費(fèi)(User Charges)，是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品和服務(wù)。通常用于可經(jīng)營(yíng)系數(shù)較高、財(cái)務(wù)效益良好、直接向最終用戶提供服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，如市政供水、城市管道燃?xì)狻⒏咚俟返?。?xiàng)目公司直接從最終用戶處收取費(fèi)用，以回收項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本并獲得合理收益。

　　可行性缺口補(bǔ)助(Viability Gap Funding，簡(jiǎn)稱VGF)，是指使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。通常用于可經(jīng)營(yíng)性系數(shù)較低、財(cái)務(wù)效益欠佳、直接向最終用戶提供服務(wù)但收費(fèi)無(wú)法覆蓋投資和運(yùn)營(yíng)回報(bào)的項(xiàng)目，如醫(yī)院、學(xué)校、文化及體育場(chǎng)館、保障房等。

　　【PPP工作流程】

　　按照國(guó)際慣例，PPP的工作流程一般可分為五個(gè)階段：項(xiàng)目識(shí)別階段、項(xiàng)目評(píng)估階段、設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目合同、管理PPP項(xiàng)目交易和管理PPP項(xiàng)目合同。

　　財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))，共7章37條，對(duì)PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交等操作環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范。主要內(nèi)容：一是在項(xiàng)目投入方式選擇上，引入國(guó)際通用的物有所值(VFM)評(píng)估方法，判斷采取PPP模式與政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式相比，是否降低項(xiàng)目全生命周期成本。二是在合作伙伴選擇上，根據(jù)PPP項(xiàng)目采購(gòu)特點(diǎn)，創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)性磋商政府采購(gòu)方式，充分鼓勵(lì)社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)。三是結(jié)合中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，將PPP項(xiàng)目涉及的政府支付義務(wù)納入同級(jí)政府預(yù)算實(shí)施統(tǒng)一管理。四是鼓勵(lì)符合條件的地方政府融資平臺(tái)項(xiàng)目向PPP模式轉(zhuǎn)型，著力化解融資平臺(tái)公司存量債務(wù)。

　　物有所值(Value for Money， VFM)，是指一個(gè)組織運(yùn)用其可利用資源所能獲得的長(zhǎng)期最大利益。VFM評(píng)價(jià)是國(guó)際上普遍采用的一種評(píng)價(jià)傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的評(píng)估體系，旨在實(shí)現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。

　　全生命周期(Whole Life Cycle)，是指項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)至終止移交的完整周期。

　　競(jìng)爭(zhēng)性磋商政府采購(gòu)方式，財(cái)政部首次依法創(chuàng)新的采購(gòu)方式，核心內(nèi)容是“先明確采購(gòu)需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的兩階段采購(gòu)模式，倡導(dǎo)“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)。財(cái)政部《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》，規(guī)定了五種適用情形，在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、PPP、科技創(chuàng)新扶持、技術(shù)復(fù)雜的專用設(shè)備等項(xiàng)目采購(gòu)中將具有較高的可操作性和適用性。

　　圖2 政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目操作流程圖

　　【PPP合同體系】

　　PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本基于合同建立的一種合作關(guān)系?！鞍春贤k事”不僅是PPP模式的精神實(shí)質(zhì)，也是依法治國(guó)、依法行政的內(nèi)在要求。加強(qiáng)對(duì)PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止直至失效的全過(guò)程管理，通過(guò)合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利，是政府和社會(huì)資本長(zhǎng)期友好合作的重要基礎(chǔ)，也是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的重要保障。

　　根據(jù)國(guó)家財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南》，在PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目參與方通過(guò)簽訂一系列合同來(lái)確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成PPP項(xiàng)目的合同體系。PPP項(xiàng)目的基本合同通常包括PPP項(xiàng)目合同、股東協(xié)議、履約合同(包括工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同以及產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買(mǎi)合同等)、融資合同和保險(xiǎn)合同等。其中，PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)PPP項(xiàng)目合同體系的基礎(chǔ)和核心。在PPP項(xiàng)目合同體系中，各個(gè)合同之間并非完全獨(dú)立，而是緊密銜接、相互貫通的，合同之間存在著一定的“傳導(dǎo)關(guān)系”。

　　圖3 PPP項(xiàng)目基本合同體系

　　國(guó)家發(fā)展改革委《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》，主要反映合同的一般要求，采用模塊化的編寫(xiě)框架，共設(shè)置15個(gè)模塊、86項(xiàng)條款，適用于不同模式合作項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)、移交等階段。原則上，所有模式項(xiàng)目合同的正文都應(yīng)包含10個(gè)通用模塊：總則、合同主體、合作關(guān)系、項(xiàng)目前期工作、收入和回報(bào)、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭(zhēng)議解決，以及其他約定。其他模塊可根據(jù)實(shí)際需要靈活選用。

　　【PPP應(yīng)用主要原則】

　　國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，規(guī)定了PPP模式應(yīng)用的五項(xiàng)主要原則。

　　轉(zhuǎn)變職能，合理界定政府的職責(zé)定位。政府要牢固樹(shù)立平等意識(shí)及合作觀念，集中力量做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)，從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”以及PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”。

　　因地制宜，建立合理的投資回報(bào)機(jī)制。根據(jù)各地實(shí)際，通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、核定價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、給予財(cái)政補(bǔ)貼、明確排他性約定等，穩(wěn)定社會(huì)資本收益預(yù)期。加強(qiáng)項(xiàng)目成本監(jiān)測(cè)，既要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。

　　合理設(shè)計(jì)，構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。按照風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。原則上，項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。

　　誠(chéng)信守約，保證合作雙方的合法權(quán)益。在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，按照權(quán)責(zé)明確、規(guī)范高效的原則訂立項(xiàng)目合同。合同雙方要牢固樹(shù)立法律意識(shí)、契約意識(shí)和信用意識(shí)，項(xiàng)目合同一經(jīng)簽署必須嚴(yán)格執(zhí)行，無(wú)故違約必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

　　完善機(jī)制，營(yíng)造公開(kāi)透明的政策環(huán)境。從項(xiàng)目選擇、方案審查、伙伴確定、價(jià)格管理、退出機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面，完善制度設(shè)計(jì)，營(yíng)造良好政策環(huán)境，確保項(xiàng)目實(shí)施決策科學(xué)、程序規(guī)范、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確、穩(wěn)妥推進(jìn)。

　　【PPP應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)】

　　風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配。PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵性技術(shù)因素，主要涉及政府擔(dān)保、調(diào)價(jià)機(jī)制和特許期調(diào)整這三個(gè)決策問(wèn)題。

　　一是對(duì)于如何確定項(xiàng)目中財(cái)政投資和擔(dān)保最優(yōu)規(guī)模及比例， 如何實(shí)現(xiàn)連續(xù)投入的動(dòng)態(tài)管理，以及通過(guò)合理風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移加強(qiáng)激勵(lì)和促進(jìn)保險(xiǎn)投入，目前尚無(wú)更好的解決方案，但基于實(shí)物期權(quán)和現(xiàn)金流管理確定政府支出和擔(dān)保上限，或通過(guò)財(cái)務(wù)模擬及壓力測(cè)試確定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)比例的策略，得到了較大范圍應(yīng)用。

　　二是公共產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)問(wèn)題尤為復(fù)雜。無(wú)論是按邊際成本定價(jià)，還是目前我國(guó)主要采取的成本加成定價(jià)法，以及方興未艾的高峰負(fù)荷定價(jià)及兩部制定價(jià)，無(wú)一例外地均強(qiáng)調(diào)定價(jià)應(yīng)基于成本，并認(rèn)同適度價(jià)格管制，其目標(biāo)無(wú)外乎既要保證項(xiàng)目運(yùn)行及合理收益，又不損及公共利益。

　　三是項(xiàng)目中的財(cái)政資金和特許權(quán)等公共資源，形成繁雜的有形、無(wú)形資產(chǎn)，甚至是商譽(yù)資產(chǎn)，其評(píng)估和定價(jià)具有相當(dāng)難度，合理確定特許權(quán)配置和特許期調(diào)整是關(guān)鍵所在。

　　監(jiān)管與市場(chǎng)自律的銜接。PPP 模式除了面臨項(xiàng)目監(jiān)管一般問(wèn)題之外，還面臨一些特殊問(wèn)題，例如公共利益和市場(chǎng)機(jī)制協(xié)調(diào)，價(jià)格管制與公平競(jìng)爭(zhēng)兼容，項(xiàng)目退出市場(chǎng)以及主體退出項(xiàng)目時(shí)的平穩(wěn)性等等，總體來(lái)看，無(wú)非是監(jiān)管與市場(chǎng)自律的銜接問(wèn)題。宏觀方面，必須從 PPP 模式制度體系建設(shè)以及公、私主體市場(chǎng)準(zhǔn)入管理兩個(gè)方面，發(fā)揮行政監(jiān)管和市場(chǎng)自律的雙重作用， 營(yíng)造有利的市場(chǎng)和制度環(huán)境，促進(jìn)市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)。微觀方面，應(yīng)該加強(qiáng)行政管理、績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政投資項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理，同時(shí)激發(fā)市場(chǎng)活力，優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)秩序，建立起包括價(jià)格監(jiān)管、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、退出監(jiān)管和項(xiàng)目后評(píng)價(jià)監(jiān)管等在內(nèi)的全方位立體監(jiān)管體系。

　　公共利益與有限政府建設(shè)。PPP 模式是“大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”的有效途徑。但始終不能回避的一個(gè)問(wèn)題是，有限政府如何通過(guò)市場(chǎng)化的 PPP 模式項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效提供。事實(shí)上公共選擇架構(gòu)也尚未對(duì)大政府還是小政府更有利于保證公共利益作出明確回答。目前來(lái)看，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，建設(shè)有限政府，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，是改革的方向和目標(biāo)。既然如此，PPP 模式更不應(yīng)該作為一個(gè)騎墻選項(xiàng)，而應(yīng)成為有限政府撬動(dòng)無(wú)限市場(chǎng)資源的重要途徑。

　　【PPP項(xiàng)目大事記】

　　2014年8月7日，重慶市政府舉行了首批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目集中簽約儀式，共簽約高速公路、市政供水、垃圾處理、市郊鐵路等領(lǐng)域近10個(gè)PPP項(xiàng)目，中電建路橋集團(tuán)、香港鐵路有限公司、市鐵路集團(tuán)、重慶建工集團(tuán)等企業(yè)，對(duì)包括高速公路、市政供水、垃圾處理、港口物流、軌道交通、市郊鐵路和土地整治開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域與政府方面簽訂了2個(gè)合作備忘錄及8個(gè)項(xiàng)目合作協(xié)議，涉及資產(chǎn)總額超1000億元。

　　2014年8月27日，江蘇省財(cái)政廳成功舉辦全省首批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目推介會(huì)。首次公開(kāi)向社會(huì)推出了15個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，總投資達(dá)875億元，涉及交通基礎(chǔ)設(shè)施、供水安全保障、污水處理設(shè)施建設(shè)、生活垃圾無(wú)害化處理以及完善公共服務(wù)設(shè)施配套等五大領(lǐng)域。

　　2014年9月15日，福建省財(cái)政廳、福建省發(fā)展和改革委員會(huì)下發(fā)了《關(guān)于發(fā)布政府和社會(huì)資本合作(PPP)試點(diǎn)推薦項(xiàng)目公告》，向社會(huì)發(fā)布了首批28個(gè)項(xiàng)目清單，總投資額約1479億元，包括交通、水務(wù)、污水處理、保障性安居工程、醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)、園區(qū)開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目。省財(cái)政廳根據(jù)全省PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況，逐步安排5億元專項(xiàng)資金，建立風(fēng)險(xiǎn)池，為地方PPP項(xiàng)目貸款提供增信支持等。

　　2014年10月17日，財(cái)政部組織推介第一批66個(gè)PPP示范項(xiàng)目。從項(xiàng)目行業(yè)分布來(lái)看，污水處理項(xiàng)目21個(gè)、水環(huán)境治理項(xiàng)目7個(gè)、城市供水項(xiàng)目5個(gè)、供熱項(xiàng)目5個(gè)、新能源汽車(chē)(軌道交通)項(xiàng)目4個(gè)、公共建筑節(jié)能改造項(xiàng)目3個(gè)、綜合管廊項(xiàng)目1個(gè)，其他為垃圾處理、再生能源和海水淡化領(lǐng)域項(xiàng)目。從付費(fèi)模式看，大多數(shù)項(xiàng)目采用政府補(bǔ)貼和使用者付費(fèi)相結(jié)合的機(jī)制，完全采用使用者付費(fèi)的項(xiàng)目1個(gè)，為老舊管網(wǎng)供熱管網(wǎng)改造項(xiàng)目。地方融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型項(xiàng)目1個(gè)，為綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目。

　　2014年11月30日，財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目清單》，確定天津新能源汽車(chē)公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，總投資約1800億元。其中，新建項(xiàng)目8個(gè)，地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目22個(gè)。

　　2015年2月12日，從山西省財(cái)政廳網(wǎng)站獲悉，今年我省將利用PPP模式或政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式盤(pán)活存量房，引導(dǎo)社會(huì)資本參與保障性住房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，支持新開(kāi)工城鎮(zhèn)保障性住房25萬(wàn)套、建成18萬(wàn)套。還將制定PPP的政府采購(gòu)和合同管理等辦法，對(duì)存量及新上馬的項(xiàng)目進(jìn)行全面摸底清理，積極收集、篩選和儲(chǔ)備一批PPP項(xiàng)目并開(kāi)展前期準(zhǔn)備工作，優(yōu)先考慮選擇收益比較穩(wěn)定、投資規(guī)模比較大、長(zhǎng)期合同關(guān)系比較清楚、技術(shù)發(fā)展比較成熟的項(xiàng)目，在市政供水、污水處理、垃圾處理、公共租賃住房等領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)，盡快形成可復(fù)制、可推廣的范例。

　　2016年7月7日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署各地各部門(mén)整改審計(jì)查出的問(wèn)題，通過(guò)改革完善制度提高公共資金績(jī)效;聽(tīng)取政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式推廣情況匯報(bào)，推動(dòng)更有效激發(fā)社會(huì)投資活力。